Vytautas Bieliauskas

Kazimieras
Bradūnas

Jonas
Grinius

Paulius
Jurkus

Antanas
Vaičiulaitis

Juozas
Girnius

Leonardas
Andriekus

 
   
 
ADMINISTRACINIO TEISMO PROBLEMOS PDF Spausdinti El. paštas
Parašė DK. KAZYS ŠIDLAUSKAS   
1. Bendros pastabos.
Europo kraštų teises sistemos turi charakteringą bruožą, — atskirti civilinių ir baudžiamųjų įstatymų vykdymą nuo kitų valdžios funkcijų. Ginčų sprendimas tarp privačių šalių ir nusikaltėlių baudimas yra pavestas bendriesiems teismams, bet pati valstybės administracinė galia nėra subordinuota šiems teismams. Tačiau iš pačios administracijos esmės išplaukia reikalas, saugoj ant bendruomenės interesus, įsibrauti į atskiro asmens teisių sritį. Jei neduodamas statybos leidimas, arba atimama teisė pardavinėti svaigalus, šios priemonės giliai paliečia atskiro piliečio interesų sritį ir atsiranda reikalas pagelbėti tiems, kurie laiko šias valdžios priemones nereikalingomis, neteisingomis arba neleistinomis.

Norint šitokiais atsitikimais apsaugoti pilietį nuo neribotos administracinės sauvalės, teko išdirbti pačiuose administracinės galios rėmuose procesą, panašų į civilinių teismų, spręsti administraciniams ginčams tarp privačių šalių ir valdžios įstaigų. Skundo teisė į augštesnę valdžios įstaigą negali apsaugoti piliečio nuo pavojaus, kad įstatymas nebus išaiškintas vienašališkai valstybės naudai.

Toks specialus administracinis procesas bei atskiras teismų aparatas buvo pirmoje eilėje išvystytas Prancūzijoje, iš kurios jį perėmė kitos Europos valstybės, o teisės normos, kontroliuojančios vykdomosios valdžios veikimą, vykstantį šalia civilinių ir baudžiamųjų teismų, išsivystė į dabartinę administracinę teisę. Administracinis teismas irgi atlieka ne ką kita, o tik administracinį aktą, bet šis aktas yra truputį skirtingos procedūros produktas. O šis skirtingumas kaip tik turi būti toks, kad šitas organas savo aktams leisti pritaiko daugiau į civilinių teismų panašų procesą, kuris abiems šalims garantuoja vienodą teisę pateikti savo bylos pusę. Prancūzijos ir Vokietijos administraciniai teismai išsivystė į atskirą hierarchiją, nepriklausomą nuo kitų teismų, su visais instancijų organais tiek apeliacijoms, tiek kasacijoms spręsti.

Anglosaksų teisės sistemoje, kurią perėmė Jungtinės Amerikos Valstybės, civiliniai teismai niekuomet nebuvo praradę galios spręsti iš administracinių aktų kylantiems ginčams ir atitaisyti jais piliečiams padarytas skriaudas. Dėl šios priežasties nei Anglijoje, nei Amerikoje teisės vystymasis nesukūrė atskiros administracinių teismų hierarchijos su jos augščiausiais organais, stovinčiais šalia paprastųjų teismų. Nors šiems kraštams vistiek nepavyko apsieiti be administracinių teismų, bet šių teismų veikimas neišsivadavo iš civilinių teismų kontrolės. Tiek Anglijoje, tiek Amerikoje apeliacijos prieš visus administracinius sprendimus eina į civilinius teismus, o paskutinį žodį visais teisės klausimais taria krašto augščiausias teismas.

Mums Lietuvoje neteko susilaukti administracinio teismo, nors tokio teismo reikalingumas kaip tik mūsų kraštui būtų buvęs ir ateityje turėtų būti labai svarbus dalykas. Bene žymiausias šios problemos kėlėjas Lietuvoje yra buvęs prof. Mykolas Romeris, pats būdamas konstitucinės teisės profesorius, o iš tikrųjų administracinės teisės dėstytojų mums neteko susilaukti beveik jokių palikimų.

Šalys, kaip mūsų tėvynė, kurios ilgą metų eilę yra buvusios svetimųjų pavergtos, turi tą bendrą žymę, kad jų gyventojuose dėl suprantamų priežasčių yra prigijęs nusistatymas žiūrėti į valdžią ir valdininkus kaip į savo priešus. Šį pasąmonėje prigijusį įsitikinimą sunku pakeisti, net šiems kraštams išsivadavus iš vergijos pančių. Jiems atsiranda būtinas reikalas savo administracijos aparatą taip sutvarkyti, kad pilietis būtų įtikintas, jog jis visados gali jieškoti ir surasti tiesą, o tokią garantiją gali duoti tik administracinis teismas. Šios sąlygos yra būtinos, kad palengva išsivystytų normalūs santykiai tarp piliečių ir valdininkų, be kurių neįmanomas valstybinių institucijų patvarumas. Pagaliau paskutinio nepriklausomos Lietuvos dešimtmečio režimas nėra buvęs pats tinkamiausias nei atpratinti valdininką nuo sauvalės veiksmų, nei įpratinti pilietį tikėti į valdžios veiksmų teisėtumą arba jos sprendimų teisingumą. Netenka stebėtis, jei valdininkas, turįs už savo nugaros ne tik valstybinį, bet ir vienintelės legalios politinės partijos autoritetą, kartais nepanorės pagerbti tiesos, netgi atsidūręs prieš paties teismo stalą.

Mūsų neriša joks ypatingas Lietuvos teisės santvarkos išsivystymas, todėl mes galime pasirinkti savo administraciniams teismams pačią patogiausią ir mums tinkamiausią sistemą. Mes buvome Lietuvoje sukūrę augštos kokybės bendruosius teismus. Šiems teismams mes ir ateityje galėtume patikėti galutinę savo teisių apsaugą, pavedant bendriesiems koleginiams teismams administracinių teismų kontrolę, nes atstatant Lie-teisinę santvarką, mums vistiek pirmoje eilėje teks bazuotis šiais teismais. Jei būtų prieitas šitoks nusistatymas, tai mes daug ko galėtume pasimokyti iš amerikiečių administracinių teismų santvarkos, kurioje paskutinis žodis dėl visų administracinių aktų priklauso bendriesiems teismams.

Vieną dalyką galima būtų jau iš anksto siūlyti, tai nepalikti augščiausios administracinio teismo instancijos už Vyriausiojo Tribunolo ribų, o sudaryti atskirą Tribunolo skyrių administraciniams sprendimams peržiūrėti galutinėje stadijoje. Tokią sistemą turi pvz. Šveicarija ir ji patogi mažiems kraštams, nes reiškia pati ekonomiškiausią būdą įsivesti administracinį teismą. Galima būtų sukurti mišrią sistemą su administraciniais apeliaciniais teismais, paliekant Vyr. Tribunolui paskutinį žodį ir dėl šių te:smų sprendimų, arba kurti panašią į amerikiečių santvarką, kurioje apeliacinis administracinių sprendimų peržiūrėjimas yra paliktas bendriesiems teismams.

2.  Valdžios galių delegavimas.
Šiais laikais valstybė tvarko piliečio gyvenimą nuo lopšio iki grabo lentos. Joks parlamentas negali pats įstatymais sutvarkyti visų gyvenimo detalių, todėl jis yra priverstas deleguoti dali savo galios administracinėms įstaigoms. Pagal Amerikoje galiojantį romėnų teisės principą: "Delegatus non potest delegare", Jungtinių Valstybių Kongresas negali kam nors perleisti savo bendrosios įstatymų leidimo galios, kurią jis pats delegacijos keliu yra gavęs iš tautos. Tačiau, jei Kongresas nustato savo politikos kryptį kurioje nors administracijos šakoje, jis gali pavesti administracinėms įstaigoms išdirbti detalias taisykles Įgvvendinti šiai politikai.

Pavesdamas vykdomųjų taisyklių leidimą, Kongresas privalo nustatyti standartą, kad valdžios įstaiga arba atskiras valdininkas žinotų, kokią jis turi kompetenciją tvarkyti tą ar kitą reikalą ir kokiais atsitikimais jis privalo veikti.

Jungtinių Valstybių Augščiausias Teismas tik apie trejetą kartų yra pripažinęs Kongreso galios perleidimą buvusį neteisėtą. Pirmas toks atsitikimas įvyko prezidento Roosevelto "New Deal" laikais, kai Augšč. Teismas pripažino ne-konstituciniu vieną įstatymą, nes jis nenurodė, kokioms apl'nkybėms susidėjus prezidentas įgyja galią varžyti naftos transportą (293 U. S. 388). Teismas rado. kad toks galios delegavimas reiškiąs ne ką kita, o tik Kongreso atsisakymą vykdyti įstatymų leidimo funkciją. Pagal JAV Konstituciją, tik Kongresas turi galią tvarkyti tarp-steitinę prekybą, todėl perleisdamas dalį šios galios prezidentui arba tiesiog valdžios įstaigoms, Kongresas privalo gana tiksliai apibrėžti tokios deleguotos galios ribas.

Kongreso nustatomas standartas negali būti perdaug platus. Sakysime, suteikimas prezidentui galios veikti, jei "tautos gėris" to reikalausiąs, būtų per platus standartas ir padarytų galios perleidimą niekingą. Panašiai, perdaug platus buvo pripažintas galios perleidimas pagal NRA Įstatymą, kuris Įgaliojęs prezidentą veikti, kai bus reikalas "atstatyti krašto pramonę ir apsaugoti gamtos turtus". Tačiau, jei prezidentas įpareigojamas pirmiausia ištirti padėtį ir nustatyti eilę faktų, nes tik jiems atsiradus jis galįs įsikišti, tai toks galios perleidimas buvęs rastas teisingas. Kartais užteko tik pažymėti, kad prezidentas privalo pildyti kokį nors Kongreso reikalavimą, "kiek tai praktiška", pvz. reguliuojant prekių kainas, išeiti iš nurodyto periodo kainų, kad galios perleidimas būtų užtenkamai tikslus. Šitoks reikalavimas nė kiek nesuvaržė prezidento veikimo laisvės, nes jam bereikėjo tik konstatuoti, kad nepraktiška būtų buvę laikytis Kongreso pažymėto laikotarpio kainų, ir jis buvo laisvas nuo Kongreso pastatytos sąlygos.

Lygiai kaip Kongresas paveda administracinėms įstaigoms galią potvarkiams leisti, nustatydamas standartus, panašiai įstaigos toliau išdirba savo standartus, pagal kuriuos turi veikti įstaigų žemesnysis personalas. Standartai turi tą gerą ypatybę, kad jie sumažina administracinę diskreciją ir veda administraciją į išdirbtą rutiną, kurios pasėkoje lengviau išvengti įvairių politinių ir ekonominių įtakų bei spaudimų į administracijos darbą.

Pereito šimtmečio pabaigoje smarkiai besiplečiąs Jungtinių Valstybių geležinkelių tinklas, esąs privačių bendrovių rankose, sukėlė didelę netvarką transporto srityje. Tai davė progą 1887 m. sukurti pirmą šios rūšies federalinę administracijos įstaigą — Tarptautinę Prekybos Komisiją (Interstate Commerce Commission). Pradžioje Kongresas buvo pavedęs šiai įstaigai tik labai nežymią galią tvarkyti prekybą tarp atskirų steitų, o ypačiai tarptautinį transportą, kuris buvo pripažintas sudarąs šios prekybos atskirą šaką, įeinančią į Kongreso kompetenciją. Vėliau Kongresas šios įstaigos galią žymiai išplėtė. Šiais laikais tokių atskirų federalinių įstaigų skaičius Įvairioms administracijos šakoms yra smarkiai išaugęs. Jų žymiausios (šalia paminėtos) būtų šios: Federalinė Verslų Komisija (FTC); Federalinė Ryšių Komisija (FCC); Vertybinių Popierių ir Biržų Komisija (SEC); Federalinė Darbo Santykių Komisija (NLRB) ir daug kitų.

Ne tiek pačioms federalinėms ministerijoms, kiek šioms komisijoms pirmoje eilėje ir tenka nuopelnas už Jungtinių Valstybių administracinės teisės išvystymą. Nors būdamos savistovios administracinės įstaigos, nedaug tepriklausomos nuo federalinių ministerijų, jos vistik nebuvo dengiamos tos politinės diskrecijos bei įtakos, kurią dažnai savo dispozicijoje turi ministeris. Dėl šios priežasties tų komisijų administracinis darbas turėjo būti ypačiai tikslus, kad joms lengviau būtų pateisinti savo veiklą prieš Kongreso komisijas arba prieš teismą. Tačiau pats patogiausias būdas įstaigai apginti savo poziciją, jei ji gali nurodyti, kad jos aktas esąs tik reguliaraus iš anksto nustatyto proceso rezultatas.
 
EDUARD WIIRALT   MEDŽIO   GRAVIŪROS   GIMIMAS  (Medžio graviūra)

Šioms administracinėms įstaigoms teko pavesti ne tik vykdomųjų potvarkių leidimą, bet ir galią spręsti administracinius ginčus. Gyvenimo praktika parodė, kad bendrųjų teismų plati jurisdikcija padaro neįmanomą tų teismų specializaciją vienoje kurioje siauroje gyvenimo srityje. Tą specializaciją tačiau nesunkiai gali įsigyti specialus administracinis teismas. Joks teisėjas nei prie kruopščiausio pasiruošimo negali šalia civilinės ir baudžiamosios teisės pilnai pažinti visą administracinės įstatymdavystės sritį, o tuo tarpu administracinėms įstaigoms šis darbas sudaro jų kasdieninę duoną. Be to, daugumoje administracinių bylų ne tiek teisės pritaikymo, kiek faktų nustatymo klausimas sudaro visą sunkumą. Bet šiais laikais administracinės įstaigos yra pavirtę dideliais informacijos centrais, turinčiais daug įvairių savo srities specialistų, kurių neturima nei civiliniuose nei baudžiamuosiuose teismuose. Todėl natūralus dalykas, kad šios įstaigos gautų progą panaudoti savo specialias žinias, spręsdamos administracines bylas.

3.  Šalių teisės.
Nors pats principas: "Audiatur et altera pars" siekia gilios senovės, bet teisės praktikoje, o ypačiai administracinėje teisėje, jis ne taip lengvai įgyvendinamas. O vistik šis principas, kad abiejų šalių interesams būtų garantuotas lygus atstovavimas, sudaro patį pagrindinį kiekvieno teisminio proceso elementą. Nesunku suprasti, kodėl šis reikalavimas tiek svarbus. Beveik kasdieną mums tenka patirti, kaip paprasčiausias ginčas įvairiai vienos ir kitos šalies pateikiamas, nors nesama blogos valios arba aiškios tendencijos klastoti faktus. Todėl ir valstybės adnrnistracijoje skundo teisė į augštesnę įstaigą arba viršininką negali laiduoti teisingo sprendimo, nes nesudaromos sąlygos, kad abi bylos šalys būtų lygiai išklausomos. Jei ministeris arba departamento direktorius, sprendžiąs skundą galutinėje instancijoje, ginčo davinius gaus tik iš žemesniųjų valdininkų, vadinasi, iš tų asmenų, prieš kuriuos skundas buvo paduotas, netenka stebėtis, kad jo sprendimas bus šališkas, nors toks sprendėjas ir neturėtų tendencijos kiek įmanoma ginti tariamą įstaigos autoritetą.

Pagal šį bendrą principą Jungtinių Valstybių administracines įstaigos, prieš leisdamos potvarkius arba atlikdamos kokius kitus administracinius aktus, kaip taisykle, turi pareigą išklausyti suinteresuotas šalis, apie ką jos privalo iš anksto pranešti.

Šis reikalavimas iškelia mums problemą, kokios apimties turi būti toks šalių išklausymas, nes jis turėtų įvairuoti pagal atskirų aktų pobūdį. Mums tenka derinti du priešingus dalykus: 1) tinkamą privačių interesų apsaugą ir 2) kartais labai skubios administracines akcijos reikalą. Reikia užtikrinti privatiems interesams tinkamą apsaugą, bet kartu tenka išvengti, kad skubus administracinis aktas nebūtų sutrukdytas nereikalingų arba perdaug ištęstų procesa-vimų. Todėl kai JAV Kainų Kontroles Įstatymas reikalavo, kad kainų tvarkytojas, normuodamas kainas, pasitartų su atitinkamos pramonės atstovais, "kiek toks pasitarimas praktiškas", teismas rado, kad pasitarimas su kiekvienos pramones atstovais nebuvęs reikalingas, nes, atsižvelgiant į kainų tvarkymo skubotumą, toks pasitarimas nebūtų buvęs praktiškas dalykas (141 F. 2d 696).

Patį pagrindinį kriteriumą, koks turi būti šalių išklausymas, nustato administracinio akto pobūdis. Čia tenka skirti vykdomųjų potvarkių leidimą (Rule-Making) nuo administracinių bylų sprendimo (Adjudication). Vykdomasis potvarkis turi bendrą pobūdį ir veikia ištisai piliečių grupei, o administracinis teismo sprendimas paliečia tik vieną fizinį arba juridinį asmenį, vedantį bylą prieš kokį nors administracijos aktą. Potvarkis veikia į ateitį, o administracinis sprendimas tvarko buvusių įvykių pasekmes. Paprastai vien tik geros administracijos principas verčia įstaigą, leidžiančią potvarkį, išklausyti suinteresuotas šalis, kad tiksliai nustatytų esamą padėtį bei sužinotų šalių pageidavimus ir surastų tinkamesnę taisyklę. Tačiau piliečio nubaudimas, pilnai jo neišklausius, jau yra buvęs pasmerktas nuo Magna Charta laikų.

Vienoje senoje byloje (210 U. S. 373) JAV Augšč. Teismas išaiškino, kad šalių teisių apsauga (due-process) reikalavo, jog nustatant namų savininkams priklausančią mokėti mokesčių dalį už gatves išgrindimą, neužteko tik leisti jiems pateikti raštu savo pareiškimus bei protestus, bet reikėjo jiems duoti teisę į pilną teismo procesą su liudininkų apklausinėjimais bei šalių kalbomis.

Tačiau kitoje panašioje byloje (239 U. S. 441), kurioje buvo ginčijamas teisėtumas potvarkio, pakelti mokesčių reikalams 40 % vertę visų Denverio miesto nekilnojamų nuosavybių, Teismas rado, kad pilnas teismo procesas nebuvęs reikalingas, nes šis aktas nesudaręs betarpiškų nuoskaudų atskiriems asmenims. Todėl turimą skundų medžiagą esą buvę galima pilnai pateikti raštu bei žodiniais argumentais.
Kiek galima spręsti iš minėtų pavyzdžių, Teismas atsižvelgęs į akto veikimą, kiek jis pa-liečiąs visą piliečių grupę ar tik atskirą individą. Kai Vertybinių Popierių ir Biržų Komisijos potvarkis, nors būdamas bendro pobūdžio, palietė tik vieną vienintelę bendrovę, panaikindamas vieną jos turėtų teisių, tai tokį potvarkį teismas pripažino tos bendrovės atžvilgiu buvus teisminį aktą, nes jis lietęs tik vieną juridinį asmenį, todėl bendrovė gavo teisę į pilną administracinio teismo procesą (175 F. 2d 808). Be to, teismas uždėjo administracinei įstaigai prievolę įrodyti, kad toks potvarkis buvęs reikalingas.

Šioje vietoje tenka įsakmiai iškelti nelemtą reiškinį, ypačiai charakteringą menkesnių politinių bei teisinių tradicijų kraštams, kurio pasėkoje stengiamasi neva bendro pobūdžio įstatymais arba administraciniais potvarkiais pataikyti tik į atskirą nepakenčiamą asmenų grupę arba klasę. Galima būtų tvirtinti, kad anglosaksų teisinė sąmonė yra atsikračius šitokios praktikos, bet ją galima dažnai sutikti pvz. tarp Pietų Amerikos kraštų įstatymų.

Šiaip Jungtinių Valstybių administracinis procesas yra tiek lankstus, kad šalys nevisuo-met turi teisę net į baigiamąsias kalbas, nes šio-ii teisė irgi priklauso nuo atskiros bylos aplinkybių (174 F. 2d 226). Jei nesama ginčų dėl bylos faktų, o teisės taikymo klausimas nesukelia ginčo iš esmės, tai teismas gali neleisti šalims sakyti net savo baigiamųjų kalbų.

Skubių administracinių veiksmų atvejais joks administracinis procesas nereikalingas, jei tik įstatymas numato administracinio akto patikrinimą prieš bendrąjį teismą. Karo metais tvarkant butų nuomas, Butų Kontrolės Įstaiga turėjo teisę reguliuoti butų nuomas be jokios ankstybesnės procedūros, nes toks reikalavimas būtų padaręs nuomų kontrolę neįmanomą. Teismas pripažino, kad namų savininko teisė apskųsti tokį administracinį aktą bendriesiems teis-m?ms pilnai apsaugo pilietį nuo valdžios įstaigos sauvalės.

Saugodamas asmenį nuo administracinės sauvalės, Augšč. Teismas daro skirtumą tarp teisės ir privilegijos. Vienoje įdomioje byloje (338 U. S. 537) šis teismas patvirtino generalinio prokuroro nutarimą neįsileisti į Jungtines Valstybes karo veterano vokietės žmonos, nes jos įsileidimas pakenktų šio krašto interesams, bet nepateikdamas konkrečių motyvų, nes ir jų paskelbimas pakenktų viešiesiems interesams. Šioje byloje buvo ginčijamas konstitucingumas įstatymo, suteikusio prokurorui imigracijos atsitikimais tokias plačias teises. Teismas rado, kad joks svetimšalis neturįs teisės, o tik privilegiją, būti įsileistas į Jungtines Valstybes, todėl Kongresas tokį įsileidimą galįs padaryti priklausamą nuo bet kokių Kongresui patinkamų sąlygų.

Tikrindamas konstitucingumą Kongreso priimtų priemonių subversyviniams gaivalams kontroliuoti, Augšt. Teismas nusprendė (Joint Anti-Facist Refugee Committee v. McGrath, 341 U. S. 123), jog viešas pranešimas ir šalių išklausymas esąs reikalingas, kad generalinis prokuroras galėtų paskelbti organizaciją subversyvine, nes tokios organizacijos bei jos narių prestižui suduodamas sunkus ir nepataisomas smūgis.

Vienok, kitokiais atsitikimais, kai viešasis interesas yra daug svarbesnis už atskiro asmens teisę arba preliminarinis šalių išklausymas būtų aiškiai netikslus dalykas, teismas duoda visuomenės interesams pirmumą prieš atskirų individų arba grupių. Vienoje byloje Augšč. Teismas pripažino, kad bankui galima paskirti administratorių, neišklausius suinteresuotų šalių, nes bet koks viešas banko reikalų tyrimas tik dar daugiau pakenktų banko finansams. Užtenka, kad tokio paskyrimo reikalingumą gali vėliau patikrinti civilinis teismas. Panašiai administracijos įstaiga gali suspenduoti biržos maklerį be jokios ankstybesnės procedūros, jei įstatymas numato tokio suspendavimo patikrinimą prieš civilinį teismą. Nors šitoks aktas gali kiekvienu atveju reikšti verslo sunaikinimą, vienok publikos apsaugojimas nuo apgaulės esąs svarbesnis reikalas (212 Wis. 184).

Netenka aiškinti, kad joks viešas pranešimas nei šalių išklausymas neįmanomas tais atsitikimais, kai paliečiamos valstybinės paslaptys arba reikalas eina apie kariškus arba užsienių politikos klausimus.

Į tinkamą ginčo šalių išklausymą, kuris sudaro patį pagrindinį kiekvieno teisminio proceso elementą, mums tektų atkreipti ypatingą dėmesį, kuriant mūsų būsimos nepriklausomos Lietuvos administracinį teismą. Jungtinių Valstybių patyrimas šioje srityje galėtų mums duoti daug vertingų sugestijų. Nežiūrint to, tolimesnis administracinio teismo problemų svarstymas sudarytų jau gana technišką, tik teisininkams beįdo-mią medžiagą, kurią galima būtų pateikti specialiai šiems reikalams skirtoje spaudoje.
 

 
 
Sukurta: Kretingos pranciškonai